醫療器械注冊人制度是貫穿醫療器械全生命周期的基本制度，全面實(shí)施該項制度是新修訂《醫療器械監督管理條例》的核心內容。日前，國家藥監局在上海召開(kāi)醫療器械注冊人制度試點(diǎn)工作總結會(huì )，上海市、廣東省、天津市藥監局匯報交流了2017年以來(lái)注冊人制度試點(diǎn)工作經(jīng)驗。
本版分3期刊發(fā)上述省級藥監部門(mén)注冊人制度試點(diǎn)工作相關(guān)情況，以饗讀者。
自開(kāi)展醫療器械注冊人制度試點(diǎn)工作以來(lái)，上海市藥監局不斷抓制度建設、抓試點(diǎn)案例、抓上市后監管，探索實(shí)施路徑，積累實(shí)踐經(jīng)驗，加強協(xié)同監管，試點(diǎn)工作取得明顯成效。
探索實(shí)踐取得階段性成效
抓制度建設，探索實(shí)施路徑
2017年，上海市藥監局積極參與醫療器械注冊人制度試點(diǎn)的設計工作。一是制定試點(diǎn)方案。對接國際通行規則，打破醫療器械上市許可和生產(chǎn)許可“捆綁”模式，率先發(fā)布《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。二是制定配套文件。組織起草《上海市醫療器械注冊人委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議編制指南（試行）》、《上海市醫療器械注冊人委托生產(chǎn)質(zhì)量管理體系實(shí)施指南（試行）》、跨區域聯(lián)合檢查程序以及商業(yè)責任保險投保指南等配套文件，強化企業(yè)主體責任，落實(shí)監管責任。三是鼓勵企業(yè)積極參與試點(diǎn)。出臺《上海市第二類(lèi)醫療器械優(yōu)先審批程序》，對納入試點(diǎn)的申請人申請注冊的產(chǎn)品實(shí)施優(yōu)先審評審批，加大政策服務(wù)和技術(shù)審評指導力度。
2019年，注冊人制度試點(diǎn)范圍擴大至全國22個(gè)?。▍^、市）后，上海市藥監局進(jìn)一步加強與江蘇、浙江、安徽等省級藥監部門(mén)的交流合作，共同研究跨省注冊人制度試點(diǎn)的可行性路徑。聯(lián)合發(fā)布《長(cháng)江三角洲區域醫療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，將風(fēng)險防控貫穿于制度設計始終，落實(shí)“放管服”改革要求，按照“品種屬人、企業(yè)屬地”的區域性協(xié)同監管模式，積極探索跨區域試點(diǎn)和監管協(xié)調聯(lián)動(dòng)；制定發(fā)布相關(guān)行政許可事項辦事指南，統一規范申報要求和流程；聯(lián)合印發(fā)《長(cháng)江三角洲區域醫療器械注冊人制度跨區域監管辦法（試行）》，初步建立監管信息互通、檢查人員能力互認、檢查結果共享的工作模式。
抓試點(diǎn)案例，積累實(shí)踐經(jīng)驗
試點(diǎn)過(guò)程中，上海市藥監局與江蘇、浙江、廣東等省級藥監部門(mén)密切配合，已對7家企業(yè)的70項產(chǎn)品開(kāi)展聯(lián)合檢查或受托檢查。截至目前，上海市已有31家企業(yè)的134項醫療器械產(chǎn)品獲批開(kāi)展注冊人委托生產(chǎn)。品種涵蓋第二、三類(lèi)醫療器械和體外診斷試劑；獲批方式涵蓋首次注冊和已獲批產(chǎn)品注冊變更；區域涵蓋區內委托、跨區委托以及跨省委托等；生產(chǎn)方式涵蓋集團內委托、已上市產(chǎn)品多點(diǎn)委托、科研型企業(yè)委托生產(chǎn)等不同情形，并積累了一批典型試點(diǎn)案例。
一是促進(jìn)集團資源有效整合。如上海微創(chuàng )集團及其子公司試點(diǎn)模式豐富，總體實(shí)現具備生產(chǎn)制造優(yōu)勢的公司專(zhuān)注規?；a(chǎn)，具備創(chuàng )新研發(fā)優(yōu)勢的公司專(zhuān)注研發(fā)，實(shí)現了資源和創(chuàng )新要素的有效配置。二是實(shí)現科研企業(yè)成果轉化。如上海市第九人民醫院研發(fā)的“定制式增材制造膝關(guān)節矯形器”，由上海交大知識產(chǎn)權管理有限公司作為注冊人，委托上海昕健醫療技術(shù)有限公司生產(chǎn)，為科研型企業(yè)實(shí)現技術(shù)創(chuàng )新成果轉化探索了新路。三是開(kāi)創(chuàng )進(jìn)口產(chǎn)品本土轉化新模式。如美敦力（上海）管理有限公司作為醫療器械注冊人，委托專(zhuān)業(yè)合同制造商捷普科技（上海）有限公司，通過(guò)首次注冊的方式實(shí)現進(jìn)口醫療器械的本土化注冊生產(chǎn)，既降低了產(chǎn)品成本，又有利于國際最新產(chǎn)品和技術(shù)更好服務(wù)國內需求。四是助力緊缺抗疫物資快速上市。如新冠肺炎疫情防控期間，具有服裝制造優(yōu)勢的上海針織九廠(chǎng)有限公司作為注冊人，委托具有無(wú)菌產(chǎn)品質(zhì)量管理體系方面經(jīng)驗的上海埃立孚醫療科技有限公司生產(chǎn)防護服，在雙方責任清晰、風(fēng)險可控的基礎上，實(shí)施應急審批，保障相關(guān)產(chǎn)品快速上市。五是跨區域資源配置為創(chuàng )新提供空間。如擴大試點(diǎn)后，上海聯(lián)影醫療科技股份有限公司委托聯(lián)影（常州）醫療科技有限公司生產(chǎn)“數字化醫用X射線(xiàn)攝影系統”，該產(chǎn)品成為注冊人制度擴大試點(diǎn)后的首個(gè)跨省試點(diǎn)產(chǎn)品。通過(guò)試點(diǎn)，上海聯(lián)影騰出更多精力專(zhuān)注于創(chuàng )新產(chǎn)品研發(fā)、質(zhì)量改進(jìn)等工作，常州聯(lián)影則充分發(fā)揮智能制造的區位優(yōu)勢，專(zhuān)注于規?；a(chǎn)。
抓上市后監管，確保放得開(kāi)管得住
開(kāi)展注冊人委托生產(chǎn)“第三方評估”和“飛行檢查”。2020年起，上海市藥監局委托第三方專(zhuān)業(yè)審核機構，對全市相關(guān)企業(yè)實(shí)施注冊人制度試點(diǎn)后的質(zhì)量管理體系運行情況進(jìn)行評估。檢查結果顯示，大部分企業(yè)能夠按照注冊人試點(diǎn)制度要求執行。今年，上海市藥監局又開(kāi)展了飛行檢查，跟蹤第三方評估所發(fā)現問(wèn)題的整改落實(shí)情況，督促企業(yè)落實(shí)主體責任，確保質(zhì)量管理體系安全可控、有序銜接。
加強注冊與監管環(huán)節的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。上海市藥監局注冊和監管部門(mén)加強工作協(xié)同，聯(lián)合約談監管中發(fā)現問(wèn)題較多的醫療器械注冊人及受托生產(chǎn)企業(yè)，責令限期完成整改。對于已不再具備注冊人和受托生產(chǎn)條件的情形，責成企業(yè)作出承諾，限時(shí)恢復生產(chǎn)條件，經(jīng)監管部門(mén)復查同意再予投產(chǎn)。
正確認識實(shí)踐中存在的問(wèn)題
在注冊人制度試點(diǎn)過(guò)程中，也發(fā)現一些問(wèn)題。
醫療器械注冊人、受托企業(yè)的權責落實(shí)不到位。部分試點(diǎn)企業(yè)對委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議和受托生產(chǎn)質(zhì)量管理體系要求理解不到位，導致雙方責任分工不夠清晰。尤其是注冊人與受托企業(yè)在技術(shù)文件轉移、生產(chǎn)放行、上市放行等關(guān)鍵環(huán)節責任分配不清、流于形式，致使管理制度的執行銜接不暢，對產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來(lái)風(fēng)險隱患。
跨省銜接還需進(jìn)一步加強。注冊人和受托企業(yè)現場(chǎng)核查協(xié)同需加強。由于各省級藥監部門(mén)機構設置不同，醫療器械注冊的受理、技術(shù)審評、注冊體系核查、生產(chǎn)許可核查的具體承辦部門(mén)有一定差異。受托生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)許可核查多由設區的藥品監管部門(mén)實(shí)施，在體系核查中，有時(shí)會(huì )忽略對注冊人與受托人條件、義務(wù)責任落實(shí)情況的確認。信息互通存在滯后現象?！蛾P(guān)于擴大醫療器械注冊人制度試點(diǎn)工作的通知》中明確，對于已獲注冊證產(chǎn)品開(kāi)展跨省委托生產(chǎn)，由受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監管部門(mén)會(huì )同注冊人所在地省級藥品監管部門(mén)開(kāi)展現場(chǎng)核查，但由于尚未建立全國統一的信息平臺，只能依靠發(fā)函的方式建立聯(lián)合檢查機制，檢查信息互通的滯后問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。體系核查互認工作還需進(jìn)一步推進(jìn)?，F行《醫療器械生產(chǎn)監督管理辦法》明確“現場(chǎng)核查應當根據情況，避免重復核查”，基于這一原則，受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監管部門(mén)在受理相關(guān)企業(yè)受托生產(chǎn)許可后，考慮到以往對相關(guān)企業(yè)的檢查情況，可能存在豁免現場(chǎng)檢查的情形，不再開(kāi)展現場(chǎng)聯(lián)合檢查。目前體系核查互認工作尚未在全國范圍內鋪開(kāi)，在后續申報注冊證登記事項變更時(shí)，注冊人所在地監管部門(mén)在前期未能參與跨省生產(chǎn)許可或變更現場(chǎng)核查的情況下，如何有效確認省外核查具體情況，目前主要通過(guò)電話(huà)聯(lián)系了解。
知識產(chǎn)權保護風(fēng)險需高度關(guān)注。在試點(diǎn)期間，上海市藥監局在注冊審評環(huán)節曾發(fā)現，位于本市的A注冊申請人與本市的B受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托生產(chǎn)協(xié)議，但由于A(yíng)忽視了知識產(chǎn)權保護的相關(guān)內容，出現B擅自利用A的研發(fā)資料，另行提出注冊申請的情形?，F行《醫療器械注冊管理辦法》規定，醫療器械注冊申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，藥品監管部門(mén)應當告知申請人、利害關(guān)系人可以依照法律、法規以及其他規定享有申請聽(tīng)證的權利。在上述案例中，經(jīng)反復協(xié)商調解，雙方解除了委托協(xié)議。隨著(zhù)注冊人制度跨省委托在全國范圍內實(shí)施，注冊辦理過(guò)程中，監管部門(mén)應當對知識產(chǎn)權保護問(wèn)題重點(diǎn)關(guān)注。
進(jìn)一步落實(shí)注冊人制度
加強注冊人與受托企業(yè)間責任劃分與銜接。建議重點(diǎn)關(guān)注注冊人落實(shí)以下責任情況：一是確保建立的質(zhì)量體系運行穩定可控；二是持續加強對受托生產(chǎn)企業(yè)動(dòng)態(tài)管理，確保受托生產(chǎn)的醫療器械符合要求。嚴格控制產(chǎn)品上市放行。對受托生產(chǎn)企業(yè)，建議重點(diǎn)關(guān)注兩點(diǎn)：一是對于生產(chǎn)許可條件發(fā)生變化的，應當及時(shí)做好與注冊人的信息互通和評估確認；二是加強生產(chǎn)質(zhì)量管理體系持續改進(jìn)，特別是加強關(guān)鍵崗位人員的法規培訓，以及如何協(xié)助注冊人落實(shí)產(chǎn)品抽檢、不良事件監測、質(zhì)量問(wèn)題處置等工作。
合理把握注冊人制度跨省監管制度設計關(guān)注點(diǎn)。建議在國家層面整合集成統一的信息平臺。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監管”建設，統一檢查體系、檢查標準、檢查公告方式，實(shí)現跨區域檢查結果的互認，使各省級藥監部門(mén)實(shí)現注冊核查信息和上市后監管信息的實(shí)時(shí)在線(xiàn)推送、關(guān)聯(lián)共享和風(fēng)險預警，加強對醫療器械全生命周期監管的無(wú)縫銜接。關(guān)注知識產(chǎn)權保護問(wèn)題。對于跨區跨省委托生產(chǎn)情形，因注冊人與受托企業(yè)分屬兩地，監管部門(mén)審核時(shí)不易察覺(jué)可能產(chǎn)生的知識產(chǎn)權方面的風(fēng)險，建議在注冊人制度相關(guān)配套文件中，對知識產(chǎn)權保護方面的審核作出更具體的規定。發(fā)揮行業(yè)組織力量參與規范化管理。探索引入第三方權威機構開(kāi)展評估工作，推動(dòng)“多元參與”和“社會(huì )共治”的治理模式。
對于產(chǎn)品獲批后，注冊人和受托人不再具備相關(guān)條件、無(wú)法切實(shí)履行相關(guān)義務(wù)責任的，建議研究建立相關(guān)退出機制。
下一步，上海市藥監局將嚴格遵循“風(fēng)險管理、全程管控、科學(xué)監管、社會(huì )共治”原則，持續推進(jìn)醫療器械注冊人制度實(shí)施，守牢安全底線(xiàn)，更好服務(wù)醫療器械產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
